2007年缅甸军人政权遇到了执政19年来的最大挑战，僧侣主导的“袈裟革命”把执政的军人集团与民众之间的尖锐矛盾完全展现在国际社会面前，而军队开枪镇压僧侣和民众的和平游行示威，又使缅甸的对外关系尤其是与西方国家关系进一步恶化。展望2008年，在缅甸“8888”革命20周年的特殊背景下，加上西方国家试图利用缅甸问题影响北京奥运会的顺利举行，缅甸国内针对军政府的恐怖袭击事件将可能增多，但缅甸政局和社会将基本保持稳定，一般不会爆发类似“袈裟革命”的大规模反政府运动，将在5月10日举行的宪法公投有望顺利通过，但以美国为首的西方国家可能拒绝承认公投结果，并有可能在联合国安理会上再度提出关于缅甸问题的决议草案，加大对缅甸事务的干涉力度。

　　一、2007年的缅甸政局

　　1、“袈裟革命”持续时间不长，但影响深远

　　由于不满政府2007年8月15日突然大幅度提高燃油价格以及由此导致的生活必需品价格全面上扬，缅甸最大城市、前首都仰光从8月19日开始有市民零星上街游行抗议。8月30日，缅甸西北部城市实兑的僧侣首次走上街头，反对政府的涨价行为。9月5日，缅甸中部城市帕科库大批僧侣上街游行，警察对天鸣枪并用竹竿强行驱散示威僧侣，造成多名僧侣受伤，僧侣与政府的对抗升级。由于缅甸军政府没有在僧侣规定的期限之前公开道歉，从9月19日开始，缅甸14个省邦中有12个相继爆发由僧侣主导的示威游行，其中24日和25日示威游行达到高潮，仰光有近10万人参加，僧侣多达2—3万。缅甸军政府对此采取强硬手段，25日深夜宣布在仰光和曼德勒实行为期60天的宵禁，白天禁止五人以上的集会，并采取暴力手段（包括开枪）强行驱散游行示威队伍。据缅甸军政府公布的数字，在26日凌晨开始的镇压当中，共有13人被打死，数十人受伤，被捕者多达2093人[①]。而西方媒体普遍认为，死亡人数远不止如此，至少是公布人数的数倍以上，但都没有确切的证据。10月20日，缅甸军政府宣布解除仰光和曼德勒的宵禁，表明军人依靠暴力已控制了局势，反政府示威游行活动暂时得到了平息。由于僧侣在这次反政府运动中发挥了主力军和领导者的作用，所以国外媒体称之为“袈裟革命”（或者“藏红花革命”，Saffron Revolution），并把它视为颜色革命的一种。

　　缅甸爆发“袈裟革命”有偶然性，主要是因为现阶段缅甸军政府对国内局势的控制力是1988年以来最强的。其次，军政府1988年执政以来，已多次大幅度提高由政府直接控制商品的价格，但都没有引起社会的强烈反弹。尤其是缅甸军政府2005年曾一次性将燃油（包括汽油和柴油）的价格提高八倍，但没有引起严重后果。此外，民众和僧侣游行的目的在很长时间内仅仅是针对经济和民生问题，僧侣大规模介入之初，也没有提出政治口号。这场运动的指向从经济和民生问题变为要求政治改革甚至军人下台，是9月22日以后才出现的，其间西方媒体的炒作和煽动起了很大的作用。当然，偶然性中有必然性，“袈裟革命”的爆发也可以视为军政府执政19年多来存在问题的一次中等程度的爆发。

　　“袈裟革命”对缅甸局势有多方面的影响。首先从对国内政治发展进程的控制来看，军人已由在此之前的较为有利和主动变为相对不利和被动，尤其是不得不应国际社会的要求又一次与反对党民盟以及民盟领袖昂山素季进行谈判。也就是说这场“革命”使得本来已经奄奄一息的民盟重新看到了一线曙光，并且还有机会走到缅甸政治舞台的前端，成为军政府不能回避的难题。其次，军队内部的团结和稳定可能受到一定的影响。新加坡《联合早报》2007年10月初曾报道缅甸有400多名士兵和5名将军因为拒绝向僧侣开开枪被捕，尽管后来一直没有得到证实，但可以肯定地说军队内部对于开枪镇压“袈裟革命”是有分歧的。

　　“袈裟革命”虽被镇压，但缅甸民众的反政府情绪并未得到缓解，相反诸多反政府组织认为当前以及今后的一个阶段是推翻军政府的最佳时机，积极策划各种反政府行动。2007年10月31日，帕科库再次爆发了僧侣示威游行。11月29日，“克伦民族联盟”主席梭巴丁以反政府统一战线“缅甸民族民主阵线”主席的身份呼吁“克伦民族解放军”、“掸邦联合革命军”、“全缅学生民主阵线”、“缅甸穆斯林解放组织”、“人民解放阵线”、“红色克伦民族进步党”在2008年1月4日前后发起第二次“袈裟”革命。为此，“克伦民族解放军”、“勇敢的缅甸学生军组织”等反政府武装派出多个爆破小组潜入缅甸境内，计划在缅甸2008年的独立节当天袭击重要建筑和军事设施。缅甸境外的反政府势力还制作了大量反映缅甸军政府武力镇压僧侣游行情况的宣传光碟，计划偷运至缅甸国内各寺庙，借此煽动僧侣和民众参加第二次“袈裟”革命。但由于缅甸军政府的严密监视和谨慎应对，上述行动并未取得成功。

　　2、“七步走”民主路线图计划名义上取得了一定进展

　　2007年7月18日至9月3日，延续了14年之久的缅甸制宪国民大会举行最后一个阶段的会议。这次会议完成了制定新宪法基本原则的起草工作，标志着民主路线图计划第二步顺利结束。在军人主导下制定的新宪法基本原则主要有：缅甸未来国名为缅甸联邦共和国，实行总统制，设立民族院和人民院上下两院，实行多党议会民主制度以及市场经济制度；军队在各级议会中必须拥有25%非选举产生的议会代表名额；三军总司令是缅甸武装力量的最高统帅，在国家陷入危机时军队可以接管国家政权[②]。

　　缅甸军政府任命的54人“宪法起草委员会”2007年12月3日上午召开了第一次全体会议，标志着“民主路线图”计划正式进入第三步，即起草新宪法的阶段。同日，缅甸宣传部长觉山专门就此召开新闻发布会，觉山在会上强调新宪起草工作不会邀请“民盟”等反对派参与，因为让反对派参加已经不合时宜，还会使这一进程复杂化[③]。觉山还明确表态，新宪法起草的完成没有时间表。为庆祝新宪起草工作的启动，军政府当天特赦了8500多名囚犯。美国务院发言人汤姆·凯西2007年12月4日强烈谴责缅甸军政府不允许“民盟”和其他反对派参与缅甸新宪法起草的恶劣行径。“民盟”发言人则批评军政府的做法是在欺骗民众，粉饰太平，尤其是获释犯人中，只有10人是政治犯。

　　缅甸军政府2007年内继续推进政府官员“文官化”进程，逐步重组省（邦）、县、区各级和发委，让地方人员担任各级和发会主席等主要领导职务。目前，大部分县、区级和发会主席已由地方人员接任。大批军官退役后调往各部委和基层单位任职，以扩充地方公务员队伍。2007年1月，800多名军官退役后调往第一工业部、经贸部、内政部等单位。为了准备2008年的新宪法草案全民公投，缅甸军政府2007年6月启动了人口普查准备工作，在联合国的帮助下开展人员培训和网络建设。

　　3、缅甸军政府对内部人事进行了重大调整

　　任命新的政府总理和和发委第一秘书是2007年军政府内部最大的人事调整。2007年4月政府总理梭温被确认患白血病之后，和发委第一秘书登盛中将出任政府代总理。因此，10月12日梭温病逝之后，登盛10月24日继任政府总理是意料之中的事情。而和发委委员、国防部军需署署长迪哈杜雅丁昂敏吴中将接任和发委第一秘书这一实权职位则标志着丁昂敏吴在军政府内部的地位显著上升，排名已升至第五。据传丁昂敏吴与军政府第一号人物丹瑞和第二号人物貌埃的关系均不错，委任他为和发委第一秘书也是没有争议的。

　　为了加强内部控制，提高军政府的执政能力，缅甸军政府还进行了机构和其他的人事调整。在机构方面，缅甸军政府2007年 11月1日新成立了国防部管辖的三军审计署和第6特战局，第4特战局局长貌波中将出任三军审计署署长（Inspector General）、原中部军区司令钦佐少将升任第6特战局局长；新设国家和发委军队和地方事务顾问一职务，由总理兼任；原西北军区司令达埃少将升任第4特战局局长，西南军区司令杜雅敏昂少将升任军务署署长，空缺出来的中部、西南、西北军区司令分别由国防部参谋丁威准将、军事大学教务长觉瑞准将和敏瑞准将接任。军政府新设三军审计署，主要考虑打击日益严重的腐败现象，但难以有大的作为，因为在军政府上上下下普遍贪污腐败的情况下，法难以责众。新设第6特战局，主要是为了强化新首都内比都地区的防务。

　　2007年军政府的机构和人事调整总体上属于完善政府职能和正常的补缺，没有异常的人事变动以及黑马杀出，表明军政府在经历了9月份的“袈裟革命”之后，已经意识到军人执政所面临的巨大挑战，内部的争权夺利行为有所减少。

　　4、军政府与民盟、少数民族团体之间的矛盾依然尖锐

　　民盟依然是军政府的重点打压对象。2007年5月25日，军政府再次宣布延长对昂山素季的软禁，并对民盟实行严格监控和打压，不断以勾结西方势力为名威胁要取缔该组织。“袈裟革命”之后，在国际社会的强大压力下，缅甸军政府对昂山素季进行了一些正面报道，同意与昂山素季进行谈判，并任命劳工部部长吴昂基为联络官。但缅甸政府仍拒绝昂山素季提出的“三方会谈”要求，发动少数民族武装和组织联合发表反对昂山素季的声明，并以煽动民众示威为由抓捕民盟多名高层领导。到本文截稿时为止，昂基与昂山素季虽然会晤了五次，但双方谈判无实质性进展。

　　尽管参加2004年以来的国民大会的少数民族代表有了大幅度的增加，但少数民族对新宪法草案提出的建议和意见并没有被军政府采纳，因此，已与政府和解的少数民族武装对新宪法原则和内容在一定程度上是持保留意见的，但也无力扭转局面。“袈裟革命”爆发后，与军政府已达成政治和解的17支少数民族武装基本没有参与或支持这场反对军政府运动，相反相继发表了支持军政府的声明，缅北的一些民族地方武装还配合军政府组织了声援政府的大规模群众集会。但军政府与没有政府和解的“克伦民族联盟”与“掸邦联合革命军”的矛盾进一步尖锐化，2007年3月和11月军政府两次加大了对这两股武装的清剿力度。

　　二、2007年的缅甸外交

　　军政府开枪镇压“袈裟革命”，使得缅甸军政府的国际环境全面恶化，而且不太可能恢复到“袈裟革命”爆发之前的状态。如美国、欧盟和日本都出台了新的制裁措施，联合国一方面大力斡旋，同时对缅甸军政府的态度也更为强硬；东盟、中国和印度的对缅政策有一定的调整，比如新加坡代表东盟发表了主席声明，严厉批评军政府的开枪行为，而中国首次同意联合国安理会使用“强烈谴责”的字眼，印度时隔15年之后再次要求军政府释放昂山素季，并且暂停了对缅甸的军售。

　　1、与西方国家关系进一步恶化

　　近年来美国和欧盟对缅甸问题更为关注，态度更加强硬，并逐渐将缅甸问题国际化。2007年1月12日，美国和英国向联合国安理会提出一项关于缅甸问题的决议草案，尽管由于中国、俄罗斯的反对，这项决议案没有获得通过，但表明西方国家不会对缅甸问题的发展坐视不管。2007年8月1日，美国政府宣布延长“缅甸自由与民主”法案一年。

　　“袈裟革命”的爆发为美欧出台更为严厉的对缅制裁措施提供了口实。缅甸军政府武力镇压和平游行示威后，美国政府立即宣布冻结缅甸14名官员在美国的资产，禁止美国公司或个人与这14名缅甸官员进行商业往来停止向30多名缅甸政府官员及其家属签发签证。10月19日，美国会参院通过新的制裁议案，停止从缅进口一切珠宝和木材产品，决定任命缅甸问题特别代表。而且美国对缅甸军政府解除宵禁嗤之以鼻，认为这不是个好迹象，因为看不到真正有意过渡到民主的迹象。美国政府还促请新加坡政府和新加坡银行断绝同缅甸军人政府的金融联系，要求中国政府停止对缅甸的援助。加拿大12月14日经济制裁措施，停止进口缅甸一切商品，冻结缅政府在加所有资产，缅船舶、飞机不得进入加境内，停止加公司在缅的一切投资等。欧盟11月6日任命了一名缅甸问题特使皮耶罗·法西诺（Piero Fassino）。由于日本摄影记者长井健司9月26日被冲突现场被开枪打死，日本外相高村正彦10月16日宣布，停止发放对缅甸的5.5亿日元(470万美元)。

　　联合国秘书长潘基文2007年12月10日呼吁缅甸军人政府，采取进一步行动同反对派民主领袖昂山素季举行会谈，他警告，回返原状是联合国所“不能接受的，政治上也无法持续”，联合国对缅甸的耐心“正迅速消失”[④]。

　　2、中缅之间继续保持了全方位的合作关系

　　2007年中缅两国在政治、经济等领域继续保持了密切的合作关系，尤其是中缅双边贸易2007年达到了创纪录的20.57亿美元，同比增长40.9%。截止2007年12月31日，中国对缅甸投资共有27个项目获得批准，协议总金额达4.75亿美元，在外国对缅投资的排名中保持第6位，占外国投资总额的3.23%。

　　但是，反对制裁缅甸、干涉缅甸内政的中国由于“袈裟革命”而被置于国际舆论的“风口浪尖”，承受着巨大的压力。其实，国际社会对缅甸的实际情况并不是很了解，对中国政府的对缅政策也存在一定的误解，中国政府在缅甸问题上是非常严肃认真和务实的。美国以及其他部分国家在缅甸问题上对中国的指责是带有偏见的，是用有色眼镜看待中缅关系的发展。长期以来，中国政府鼓励和劝导缅甸军政府仿效中国、越南，实行全面的改革开放，并产生了一定的成效。而西方国家对缅甸简单地进行制裁其实并不是务实的，因为1988年以来的事实证明，单纯实施制裁的作用有限。作为政策来说，制裁也是不全面的，因为它只重视“破”，而不重视“立”。缅甸军政府武力镇压“袈裟革命”后，中国政府同意安理会发表主席声明，谴责缅甸军政府的暴力行为。中国政府总理温家宝还与日本首相福田康夫、英国首相布朗交换关于缅甸问题的意见，积极斡旋，力促缅甸军政府同意联合国缅甸问题特使甘巴里来缅甸进行协调。也就是说，中国政府的“不干涉内政”原则并不意味着中国政府反对“民主、自由”的普世性原则。面对缅甸军人枪杀平民，中国政府并不是简单地实施制裁或者粗暴干涉，而是以朋友的身份，耐心地进行劝说和协调，以达成有关各方都能接受的解决方案。中国的这种“灵活性”与“原则性”相结合的处理方式在非洲达尔富尔问题上已初见成效，也应有助于缅甸问题的解决。

　　3、缅甸与朝鲜复交以及与俄罗斯的核合作引人注目

　　由于3名朝鲜特工人员涉嫌于1983年10月9日在仰光烈士陵园制造炸弹爆炸事件，炸死了包括4名韩国内阁部长在内的7名韩国官员，韩国总统全斗焕幸免于难。1983年11月4日，缅甸正式中断与朝鲜的关系，并驱逐了朝驻缅大使馆所有官员。朝缅两国于2000年7月在曼谷举行的东盟地区论坛上开始重新接触。2005年底，缅方邀请朝鲜副外相于2006年4月9日至10日访问缅甸，商讨两国《外交关系议定书》具体内容，但朝副外相因故将访问推迟到2007年4月下旬。2007年4月25日，朝鲜副外相金永日率团抵达仰光，开始对缅甸进行为期3天的访问。4月26日，朝缅两国签署协议，同意恢复外交关系。

　　2007年5月15日，俄罗斯联邦原子能局长与缅甸科技部长签署谅解备忘录，两国将共同在缅甸建造一座原子能研究中心。该中心包括一座10兆瓦轻水反应堆、活化分析实验室、医疗同位素生产实验室、掺硅系统以及核废料处理和深埋设施，反应堆将使用20%的铀作为核燃料，且所有运作将在国际原子能机构的监控之下进行。根据备忘录，俄罗斯还将为核研究中心培养300至500名专家。缅甸的核反应堆落址于马圭省马圭县附近，核研究机构设于彬乌仑县、皎施县。美国国务院发言人汤姆·凯西2007年5月16日表示，在军政府专制下的缅甸修建核设施是“一件让人难以理解的事情”，缅甸既没有法律框架，也没有任何保障规定来确保核设施成功运作，美方担心这样的设施会给环境带来破坏，且核燃料可能会被“转移用途”或被盗，从而引起其他安全问题。实际上，缅甸现阶段的核设施只能是用于科研，距离核能发电都有很大的距离，更不用说发展核武器了。

　　4、“袈裟革命”与《东盟宪章》的出台使缅甸与东盟关系面临更大挑战

　　缅甸自1997年加入东盟以来，东盟就面临两难困境。一方面东盟自身无力在东盟框架内解决缅甸问题，但又不能停止解决缅甸问题的努力，因为一旦放弃，就意味着东盟承认自己的失败和无能；另一方面东盟不能对缅甸施加更大的压力，更不用说开除或暂停缅甸的东盟成员国资格，一旦采取这样的行动，东盟的共同体建设就会流产。缅甸军政府开始动用武力镇压“袈裟革命”之后，新加坡代表东盟发表了谴责缅甸军政府的声明，并且力主将缅甸问题国际化，交由联合国来处理。但是东盟仍不敢采取暂停缅甸东盟成员资格强硬措施，相反担心缅甸不参加东盟年度峰会以及拒绝签署《东盟宪章》。

　　尽管缅甸政府签署了《东盟宪章》，但缅甸问题仍是对《东盟宪章》的一大挑战。一是由于缅甸参与签署，东盟有些成员国议会不一定会批准该宪章。如菲律宾总统阿罗约就指出，由于缅甸军人政府的签字，她不能保证能说服菲律宾国会核准宪章。二是如果缅甸国内的民主和人权问题迟迟得不到解决，东盟如何根据宪章处罚缅甸，是一个很麻烦的问题。但是缅甸和东盟实质上是一种谁也离不开谁的相互依存关系。政治上，缅甸失去东盟，它在国际社会就更加孤立；东盟失去缅甸，东盟组织就是失败的，不完整的。经济上，东盟是缅甸最主要的外资来源，而泰国、新加坡等国在缅甸有巨大的经济利益，尤其是缅甸向泰国出口的天然气占了泰国年消耗量的25%。双方关系破裂，经济损失同样巨大。因此，《东盟宪章》的公布对缅甸问题的解决有一定的积极作用，但其影响不可高估，东盟与缅甸同时是一种博弈关系，要实现双赢难度很大。

　　二、2008年缅甸政治外交形势展望

　　1、军政府与民盟的谈判将会持续一段时间，但不会有积极的结果，民盟与昂山素季东山再起的可能性微乎其微

　　由于民盟在1990年的大选中获得了压倒性胜利，所以从理论上说，在没有举行新的大选之前，民盟只要没有解散，它的政治合法性仍然存在，而作为民盟领袖的昂山素季就是这种合法性的体现和代表。所以，联合国和其他国家要求军政府与昂山素季本人以及民盟谈判，军政府无法拒绝。但是经过军政府近20年的打压，民盟力量已今非昔比，党员已从颠峰时期的250万到现在的约20万（还有的材料说只有10万），骨干成员只剩约3000人。而且继续为民盟效力的人不少实际上是军政府安插的眼线，民盟任何大的行动都会被军政府预先得知，并采取防范措施。其次，经过近20年的斗争，已证明昂山素季不是一个有能力的领导者，其影响力已降到了最低谷，就连西方国家政府和学术界都不看好昂山素季。在国内，由于昂山素季一直走极端，要求西方国家断绝对缅甸的所有援助，连人道主义援助都不可以。这使她在国内失去了许多有识之士的支持。事实上，西方国家也没有按她的要求办，欧盟、日本一直维持着对缅甸的人道主义援助，而且数额不少。第三，缅甸的少数民族既不喜欢军政府，更不喜欢昂山素季和她领导的民盟，认为昂山素季和民盟没有吸引少数民族的政纲，也不可能再上台执政。第四，最近民盟以外的缅甸民运分子不断批评民盟，指出民盟中央执委会由一群老人组成，他们专制，压制新生力量，也似乎没有能力或不愿意挑战军人统治的现状。如民盟主席昂瑞（Aung Shwe）已90岁，民盟新闻发言人吴伦（U Lwin）已80多岁，62岁的民盟总书记昂山素季是最年轻的民盟领导。确实可以想像，这样的领导层既没有活力，也不可能对军政府的打压做出准确而及时的应对措施。此外，民盟主席昂瑞是退休准将，执委会的其他成员基本都有军人背景，或曾在前几任军人政府中担任部长，他们对军政府的真实态度多少值得我们琢磨。这也说明，昂山素季和民盟已基本不具备东山再起的条件，更不用说在新的大选中获得胜利。

　　应国际社会的要求，缅甸军政府最高领导人丹瑞大将2007年10月2日表示愿意和昂山素季和谈，前提是昂山素季放弃她的四项行动(即与政府对抗；全面破坏；呼吁外国中断与缅甸的经济联系；要求外国全面制裁缅甸)[⑤]，委任劳工部副部长昂季少将专门负责与昂山素季联络。虽然民盟认为谈判不应附加先决条件，但昂山素季最终还是同意和谈。因为民盟和昂山素季一旦拒绝，就失去了道义的制高点。而且民盟也知道，在新的大选中民盟再获得胜利的概率是很低的，现在还不如趁合法性还存在、国际社会支持的时机获得从选举中得不到的好处，以保持自己和民盟对缅甸政治的影响力。但是为了避免节外生枝，即使昂山素季同意军队提出的方案和条件，军政府也会把谈判进程拉长，而且时机不成熟，就不会释放昂山素季。

　　这就是说，军政府与昂山素季的谈判是表面的，军政府最终还是会按自己的意志推进“民主路线图”计划，更不可能把权力移交给民盟。不过为了能顺利举行大选，也可能在过渡期间与民盟达成一定的权力共享协议。一旦民盟在新大选中不能获得胜利，民盟被边缘化的趋势将更加明显，今后的影响力将进一步降低。因此，日本、澳大利亚、泰国的缅甸问题专家以及国际危机管理集团都认为缅甸军政府再次和昂山素季会谈是骗局[⑥]。

　　2、僧侣在今后一段时间内将偃旗息鼓，僧侣、学生、少数民族以及民盟不太可能结成反军政府统一战线

　　参与政治活动确实不符合佛教教义，军政府已在“袈裟革命”之后再次加强对僧侣集团的教育和整顿，年轻僧侣和参与了“袈裟革命”的僧侣是整顿的重点。估计僧侣今后的活动将会受到比较严格的限制，而且可能采取多管齐下的方式迫使僧侣不敢再次上街游行。由于中上层僧侣本来就不愿意和政府作对，年轻僧侣一旦被严格控制，僧侣在近期已难以影响到缅甸政局的走向。

　　至于国内外一些学者正在研究的缅甸反政府力量形成统一战线问题，基本上属于一相情愿。经过差不多20年的接触，非常实际的少数民族上层对民盟和昂山素季已完全不寄希望，他们近期想要的东西，民盟根本给不了他们。少数民族不会为了一个虚无缥缈的目标就放弃已经从军人政权手中获得的既得利益，选择与民盟结盟。而且少数民族经过与军人将近60年的武装斗争，也明白少数民族没有力量推翻军人政权。从大学生的角度分析，由于不断有学生闹事，军政府就不停地关闭大学，从1988年至今缅甸实际上已有两代人被耽误了，那些积极参与反政府活动的大学生，除了极少数跑到西方国家之外，留在国内的基本上是贫困潦倒，一无所获。而佛教信仰不会使他们把原因归结到军人政府，相反认为是自己前世造孽和没有行善积德的结果。所以，目前在缅甸几乎没有父母支持自己的孩子在大学参与政治活动。

　　3、缅甸新宪法草案的特点与公投的前景

　　缅甸军政府2008年2月9日宣布，将于今年的5月举行新宪法的全民公投，然后于2010年举行新的大选。2月19日，新宪法的起草工作结束。4月9日，缅甸政府公布了新宪法草案全文，同时宣布于5月10日举行公投。

　　外界对缅甸新宪法的评价不高，指责军人政府拟定的宪法草案的过程不民主，新宪法的作用只是为了让军人能继续掌权[⑦]。这一点不容否认，因为始终坚持军队能参与对国家政治的领导，是宪法的基本原则之一。根据新宪法，国会里的25%议席将保留给军方；当国家进入紧急状态时，宪法也授权总统将立法、执行和司法权力移交给军方总司令可达一年，并且可以2次获得每次6个月的延期。新宪法还规定，只有获得75%立法议员的同意，才能够修改宪法，这意味着，除非得到议会中军方代表的支持，否则任何人将难以修改宪法。新宪法也保护军人政府的官员在执行公职时所采取的任何行动，都免遭起诉。

　　但是新宪法也有进步的一面，至少军队不能无限期长期执掌国家政权，宪法强调实现真正的体制健全的多党民主制度，在国内建立更加公正、自由和平等的社会。此外，宪法对少数民族的自治要求也做了适当的让步。宪法规定缅甸仍分为七个省和七个邦，但在实皆省和掸邦允许在省（邦）之下成立那伽族、勃欧族、德努族、崩龙族、果敢族现有辖区为基础的自制县（自治区）。由于已有克钦邦的存在，因此军政府不同意“克钦独立军”、“ 克钦新民主军”在其辖区基础上另建自治县。虽然这两支克钦族武装有意见，但宪法关于设立自治地区的安排在一定程度上缓和了少数民族和军政府之间的对立情绪。

　　目前缅甸社会对新宪法以及公投明显分为两种不同的态度。一种是反对新宪法，要抵制宪法公投或者投反对票。持这种立场的主要有民盟、“88世代”学生组织以及全缅甸僧侣联盟。民盟在今年4月初指出，新宪法是在军人政府的直接控制下拟定，没有任何支持民主运动组织的参与。此外，新宪法规定总统在被选举为总统前必须在缅甸境内连续居住20年以上，总统本人及其父母、配偶、子女及子女的配偶，不能是外国人。这就意味着昂山素季没有资格担任未来缅甸的国家领导人，民盟自然反对新宪法。另外一种看法是，新宪法虽然不理想，但总比没有宪法强，何况新宪法已经有一些积极的变化。因此，这些人认为，尽管先宪法离人民的要求还很远，但应鼓励这种变化，引导国家往更好的方向发展。如果抵制公投或者投反对票，因而使宪法公投不能通过，那缅甸又会被军人继续长期统治，国家将毫无希望可言。相比较而言，目前缅甸持后一种务实态度的人比较多，因此新宪法公投通过的可能性比较大。

　　缅甸军政府对新宪法公投采取了比较务实的做法。军政府虽然拒绝了联合国副秘书长甘巴里提出的国际社会派遣观察员监督宪法草案公投的建议，但这并不意味着军政府担心公投通不过，军政府实际上更担心这些国际观察员在公投前后利用其合法身份公开挑动民众起来反对军政府的统治，因为外部势力在“袈裟革命”中的作用让军政府心有余悸。此外，军政府也没有可以追求宪法公投的高通过率，因为军政府直到离公投只有40天的时候才开始宣传，也没有对少数民族特区施加压力。当然，只要军政府控制的联邦巩固与发展协会的成年会员能与政府保持一致，宪法公投就能获得50%以上的赞成票。还有，军政府为了使宪法顺利举行，也做了较充分的准备。今年2月26日，军政府颁布了《缅甸联邦共和国宪法（2008年）草案全民公投法》，对投票资格、公投的组织管理等做出了法律的规定，任何人只要违反，军政府就可依据此法进行镇压。

　　4、缅甸新大选的前景

　　缅甸军政府公布的新大选时间之所以与宪法公投相隔两年，我们认为军政府主要有以下三个方面的考虑。一是军政府试图通过宪法公投对国民的态度进行全面的摸底。如果民众对军政府的抵触情绪仍很强烈，军人能有时间调整政策来扭转这种局面。如果仍有不奏效，军政府可以制造其他事端，最后以国内局势不稳为由推迟大选。二是军政府需要时间对民盟进行彻底的打压，为将代表军人利益参选的联邦巩固与发展协会（预计在大选前将登记成为政党）扫除障碍。少数民族政党的影响局限在本民族聚居区，对该协会形成不了全面的挑战，所以民盟尽管已是强弩之末，却仍是军政府的心腹大患。军政府下一步要做的就是继续削弱民盟，尤其不能使民盟能重新活跃起来，这就是说，军政府在大选前不会释放昂山素季，以免她成为民盟再度凝聚人气的核心。三是军人集团需要时间对内部的权力架构进行调整。目前军政府的两位核心领导年事已高，其中和发委主席丹瑞大将已76岁，和发委副主席貌埃副大将72岁，但这两位均不愿意退出政治舞台，而且都有意出任国家总统。军人集团内部相当多的人则希望他们两位能让位于年轻一代，但丹瑞的底线是他和貌埃一起退休，不能让貌埃接班。此外，年轻一代的接班人和领导核心也存在一定的竞争和未定因素。这就是说军政府需要内部时间来理顺内部关系。

　　总之，虽然目前谈缅甸新的大选能否如期举行以及谁将在大选中获胜还为时过早，但是军人将来今后一个时期继续主导缅甸政治，这一格局在5—10年内不太可能改变。

　　5、缅甸的国际环境短期内难以有根本好转，但仍有回旋余地

　　由于缅甸拒绝国际社会派遣观察员监督缅甸的宪法公投，而以民盟为首的反对派已经号召抵制公投或者投反对票。因此，即使宪法公投获得通过，美国和欧盟均不会承认公投结果，并且美国、英国极有可能在联合国再次提出关于缅甸问题的提案，同时对中国、俄罗斯施加压力，试图通过这一决议。

　　东盟对缅甸的政策也将继续趋紧。2007年11月19日，东盟针对缅甸问题发表的主席声明中对缅甸政府提出了五大要求，分别是：同昂山素季和她所领导的民盟进行有建设性的对话；充分利用联合国秘书长潘基文和特使甘巴里要协助缅甸取得全国和解的时机；取消对昂山素季的活动限制，并释放所有的政治犯；为促进缅甸向民主和平过渡作出努力；处理缅甸人民所面对的经济困难[⑧]。迄今为止，缅甸在上述五个方面并没有采取令东盟满意的行动，因此东盟可能对缅甸施加更大的压力。

　　尽管如此，缅甸并不会走入死胡同。首先中国和俄罗斯高度关注缅甸局势的发展，希望缅甸军政府采取切实措施促进国内的民族和解，但会反对制裁缅甸，只会支持斡旋。而印度的对缅政策在2007年做出短暂调整之后，目前又已恢复原状，并且与缅甸开展了密切的经济合作。东盟也不是铁板一块，不是所有的国家都支持对缅甸事务进行干涉。

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　　[①]《缅甸新光报》（缅文版），2007年10月7日。

　　[②] 新华社仰光2007年9月3日电。

　　[③]《联合早报》2007年12月4日。

　　[④]《联合早报》2007年12月11日。

　　[⑤]《缅甸新光报》（缅文版），2007年10月3日。

　　[⑥]《联合早报》2008年2月1日。

　　[⑦]《联合早报》2008年4月10日。

　　[⑧]《联合早报》2007年11月20日。